行政事業單位內部控制規範(試行)

發布時間:2019-07-11浏覽次數:1796

第一章 总 则


第一条 为了进一步提高行政事业单位内部管理水平,规范内部控制,加强廉政风险防控机制建设,根据《中华人民共和国会计法》、 《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定,制定本规范。

第二条 本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位(以下统称单位)经济活动的内部控制。

第三条 本规范所称内部控制,是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。

第四条 单位内部控制的目标主要包括:合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。

第五条 单位建立与实施内部控制,应当遵循下列原则:

(一)全面性原則。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程,實現對經濟活動的全面控制。

(二)重要性原則。在全面控制的基礎上,內部控制應當關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。

(三)制衡性原則。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。

(四)適應性原則。內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況,並隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高,不斷修訂和完善。

第六条 单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

第七条 单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系,并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程,明确业务环节,系统分析经济活动风险,确定风险点,选择风险应对策略,在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。 

第二章 风险评估和控制方法

第八条 单位应当建立经济活动风险定期评估机制,对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。

經濟活動風險評估至少每年進行一次;外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的,應及時對經濟活動風險進行重估。

第九条 单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组,单位领导担任组长。

经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导 班子,作为完善内部控制的依据。

第十条 单位进行单位层面的风险评估时,应当重点关注以下方面:

(一)内部控制工作的组织情况。包括是否确定内部控制职能部门或牵头部门;是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动 机制。

(二)内部控制机制的建设情况。包括经济活动的决策、执行、 监督是否实现有效分离;权责是否对等;是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。

(三)内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全; 执行是否有效。

(四)內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。包括是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制;工作人員是否具備相應的資格和能力。

(五)財務信息的編報情況。包括是否按照國家統一的會計制度對經濟業務事項進行賬務處理;是否按照國家統一的會計制度編制財務會計報告。

(六)其他情況。

第十一条 单位进行经济活动业务层面的风险评估时,应当重点关注以下方面:

(一)预算管理情况。包括在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分,预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应;是否按照批复的额度和开支范围执行预算,进度是否合理, 是否存在无预算、超预算支出等问题;决算编报是否真实、完整、准确、及时。

(二)收支管理情況。包括收入是否實現歸口管理,是否按照規定及時向財會部門提供收入的有關憑據,是否按照規定保管和使用印章和票據等;發生支出事項時是否按照規定審核各類憑據的真實性、合法性,是否存在使用虛假票據套取資金的情形。

(三)政府采購管理情況。包括是否按照預算和計劃組織政府采購業務;是否按照規定組織政府采購活動和執行驗收程序;是否按照規定保存政府采購業務相關檔案。

(四)資産管理情況。包括是否實現資産歸口管理並明確使用責任;是否定期對資産進行清查盤點,對賬實不符的情況及時進行處理;是否按照規定處置資産。

(五)建设项目管理情况。包括是否按照概算投资;是否严格履行审核审批程序;是否建立有效的招投标控制机制;是否存在截留、 挤占、挪用、套取建设项目资金的情形;是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。

(六)合同管理情況。包括是否實現合同歸口管理;是否明確應簽訂合同的經濟活動範圍和條件;是否有效監控合同履行情況,是否建立合同糾紛協調機制。

(七)其他情況。

第十二条 单位内部控制的控制方法一般包括:

(一)不相容崗位相互分離。合理設置內部控制關鍵崗位,明確劃分職責權限,實施相應的分離措施,形成相互制約、相互監督的工作機制。

(二)內部授權審批控制。明確各崗位辦理業務和事項的權限範圍、審批程序和相關責任,建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權範圍內行使職權、辦理業務。

(三)归口管理。根据本单位实际情况,按照权责对等的原则, 采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式,对有关经济活动实行统一管理。

(四)預算控制。強化對經濟活動的預算約束,使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程。

(五)財産保護控制。建立資産日常管理制度和定期清查機制,采取資産記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施,確保資産安全完整。

(六)會計控制。建立健全本單位財會管理制度,加強會計機構建設,提高會計人員業務水平,強化會計人員崗位責任制,規範會計基礎工作,加強會計檔案管理,明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告處理程序。

(七)單據控制。要求單位根據國家有關規定和單位的經濟活動業務流程,在內部管理制度中明確界定各項經濟活動所涉及的表單和票據,要求相關工作人員按照規定填制、審核、歸檔、保管單據。

(八)信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度, 根据国家有关规定和单位的实际情况,确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。 [2] 

第三章 单位层面内部控制

第十三条 单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门,负责组织协调内部控制工作。同时,应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

第十四条 单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。

重大经济事项的内部决策,应当由单位领导班子集体研究决定。 重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定, 一经确定,不得随意变更。

第十五条 单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制,明确岗 位职责及分工,确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度,明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。

內部控制關鍵崗位主要包括預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資産管理、建設項目管理、合同管理以及內部監督等經濟活動的關鍵崗位。

第十六条 内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。

單位應當加強內部控制關鍵崗位工作人員業務培訓和職業道德教育,不斷提升其業務水平和綜合素質。

第十七条 单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构,配备具有相应资格和能力的会计人员。 单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告,确保财务信息真实、完整。

第十八条 单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。 对信息系统建设实施归口管理,将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中,减少或消除人为操纵因素,保护信息安全。 

第四章 业务层面内部控制

第一节 预算业务控制

第十九条 单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離。

第二十条 单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。

(一)單位應當正確把握預算編制有關政策,確保預算編制相關人員及時全面掌握相關規定。

(二)单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制,按照规定进行项目评审,确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息, 根据工作计划细化预算编制,提高预算编制的科学性。

第二十一条 单位应当根据内设部门的职责和分工,对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达,规范内部预算 追加调整程序,发挥预算对经济活动的管控作用。

第二十二条 单位应当根据批复的预算安排各项收支,确保预算严格有效执行。

單位應當建立預算執行分析機制。定期通報各部門預算執行情況,召開預算執行分析會議,研究解決預算執行中存在的問題,提出改進措施,提高預算執行的有效性。

第二十三条 单位应当加强决算管理,确保决算真实、完整、准确、及时,加强决算分析工作,强化决算分析结果运用,建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。

第二十四条 单位应当加强预算绩效管理,建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

第二节 收支业务控制

第二十五条 单位应当建立健全收入内部管理制度。

单位应当合理设置岗位,明确相关岗位的职责权限,确保收款、 会计核算等不相容岗位相互分离。

第二十六条 单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算,严禁设立账外账。

業務部門應當在涉及收入的合同協議簽訂後及時將合同等有關材料提交財會部門作爲賬務處理依據,確保各項收入應收盡收,及時入賬。財會部門應當定期檢查收入金額是否與合同約定相符;對應收未收項目應當查明情況,明確責任主體,落實催收責任。

第二十七条 有政府非税收入收缴职能的单位,应当按照规定项 目和标准征收政府非税收入,按照规定开具财政票据,做到收缴分离、 票款一致,并及时、足额上缴国库或财政专户,不得以任何形式截留、 挪用或者私分。

第二十八条 单位应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设置票据专管员,建立票据台账,做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用,不得拆本使用,做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备,并做到人走柜锁。

單位不得違反規定轉讓、出借、代開、買賣財政票據、發票等票據,不得擅自擴大票據適用範圍。

第二十九条 单位应当建立健全支出内部管理制度,确定单位经济活动的各项支出标准,明确支出报销流程,按照规定办理支出事项。 单位应当合理设置岗位,明确相关岗位的职责权限,确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

第三十条 单位应当按照支出业务的类型,明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。实行国库集中支付 的,应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。

(一)加強支出審批控制。明確支出的內部審批權限、程序、責任和相關控制措施。審批人應當在授權範圍內審批,不得越權審批。

(二)加強支出審核控制。全面審核各類單據。重點審核單據來源是否合法,內容是否真實、完整,使用是否准確,是否符合預算,審批手續是否齊全。

支出憑證應當附反映支出明細內容的原始單據,並由經辦人員簽字或蓋章,超出規定標准的支出事項應由經辦人員說明原因並附審批依據,確保與經濟業務事項相符。

(三)加強支付控制。明確報銷業務流程,按照規定辦理資金支付手續。簽發的支付憑證應當進行登記。使用公務卡結算的,應當按照公務卡使用和管理有關規定辦理業務。

(四)加強支出的核算和歸檔控制。由財會部門根據支出憑證及時准確登記賬簿;與支出業務相關的合同等材料應當提交財會部門作爲賬務處理的依據。

第三十一条 根据国家规定可以举借债务的单位应当建立健全债务内部管理制度,明确债务管理岗位的职责权限,不得由一人办理债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项,应当进行充分论证,并由单位领导班子集体研究决定。

單位應當做好債務的會計核算和檔案保管工作。加強債務的對賬和檢查控制,定期與債權人核對債務余額,進行債務清理,防範和控制財務風險。

第三节 政府采购业务控制

第三十二条 单位应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。

第三十三条 单位应当明确相关岗位的职责权限,确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。

第三十四条 单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机 制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算,按照已批复 的预算安排政府采购计划。

第三十五条 单位应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归口管理,在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财 会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。

單位應當加強對政府采購申請的內部審核,按照規定選擇政府采購方式、發布政府采購信息。對政府采購進口産品、變更政府采購方式等事項應當加強內部審核,嚴格履行審批手續。

第三十六条 单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件,由指定部门或专人对所购物品的品 种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收,并出具验收证明。

第三十七条 单位应当加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。指定牵头部门负责、相关部门参加,按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。

第三十八条 单位应当加强对政府采购业务的记录控制。妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行分类统计,并在内部进行通报。

第三十九条 单位应当加强对涉密政府采购项目安全保密的管理。对于涉密政府采购项目,单位应当与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。

第四节 资产控制

第四十条 单位应当对资产实行分类管理,建立健全资产内部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保資産安全和有效使用。

第四十一条 单位应当建立健全货币资金管理岗位责任制,合理设置岗位,不得由一人办理货币资金业务的全过程,确保不相容岗位相互分离。

(一)出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作。

(二)嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章。財務專用章應當由專人保管,個人名章應當由本人或其授權人員保管。負責保管印章的人員要配置單獨的保管設備,並做到人走櫃鎖。

(三)按照規定應當由有關負責人簽字或蓋章的,應當嚴格履行簽字或蓋章手續。

第四十二条 单位应当加强对银行账户的管理,严格按照规定的 审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。

第四十三条 单位应当加强货币资金的核查控制。指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金,核对银行存 款余额,抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表,核对是否账实相符、账账相符。对调节不符、可能存在重大问题的未达账项应当及时查明原因,并按照相关规定处理。

第四十四条 单位应当加强对实物资产和无形资产的管理,明确相关部门和岗位的职责权限,强化对配置、使用和处置等关键环节的管控。

(一)對資産實施歸口管理。明確資産使用和保管責任人,落實資産使用人在資産管理中的責任。貴重資産、危險資産、有保密等特殊要求的資産,應當指定專人保管、專人使用,並規定嚴格的接觸限制條件和審批程序。

(二)按照國有資産管理相關規定,明確資産的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任。

(三)建立资产台账,加强资产的实物管理。单位应当定期清查盘点资产,确保账实相符。财会、资产管理、资产使用等部门或岗位应当定期对账,发现不符的,应当及时查明原因,并按照相关规定处 理。

(四)建立資産信息管理系統,做好資産的統計、報告、分析工作,實現對資産的動態管理。

第四十五条 单位应当根据国家有关规定加强对对外投资的管理。

(一)合理設置崗位,明確相關崗位的職責權限,確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執行、對外投資處置的審批與執行等不相容崗位相互分離。

(二)單位對外投資,應當由單位領導班子集體研究決定。

(三)加強對投資項目的追蹤管理,及時、全面、准確地記錄對外投資的價值變動和投資收益情況。

(四)建立责任追究制度。对在对外投资中出现重大决策失误、 未履行集体决策程序和不按规定执行对外投资业务的部门及人员,应 当追究相应的责任。

第五节 建设项目控制

第四十六条 单位应当建立健全建设项目内部管理制度。

单位应当合理设置岗位,明确内部相关部门和岗位的职责权限, 确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。

第四十七条 单位应当建立与建设项目相关的议事决策机制,严 禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件,与相关资料一同妥善归档保管。

第四十八条 单位应当建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核,出具评审意见。

第四十九条 单位应当依据国家有关规定组织建设项目招标工作,并接受有关部门的监督。

單位應當采取簽訂保密協議、限制接觸等必要措施,確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行。

第五十条 单位应当按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用,严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。财会部门应当加强与建设项目承建单位的沟通,准确掌握建设进度,加强价款支付审核,按照规定办理价款结算。实行国库集中支付的建设项目,单位应当按照财政国库管理制度相关规定支付资金。

第五十一条 单位应当加强对建设项目档案的管理。做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作。

第五十二条 经批准的投资概算是工程投资的最高限额,如有调整,应当按照国家有关规定报经批准。

單位建設項目工程洽商和設計變更應當按照有關規定履行相應的審批程序。

第五十三条 建设项目竣工后,单位应当按照规定的时限及时办理竣工决算,组织竣工决算审计,并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等工作。

建設項目已實際投入使用但超時限未辦理竣工決算的,單位應當根據對建設項目的實際投資暫估入賬,轉作相關資産管理。

第六節

第六節 合同控制

第五十四条 单位应当建立健全合同内部管理制度。

單位應當合理設置崗位,明確合同的授權審批和簽署權限,妥善保管和使用合同專用章,嚴禁未經授權擅自以單位名義對外簽訂合同,嚴禁違規簽訂擔保、投資和借貸合同。

單位應當對合同實施歸口管理,建立財會部門與合同歸口管理部門的溝通協調機制,實現合同管理與預算管理、收支管理相結合。

第五十五条 单位应当加强对合同订立的管理,明确合同订立的范围和条件。对于影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同,应当组织法律、技术、财会等工作人员参与谈判,必要时可聘请外部专家参与相关工作。谈判过程中的重要事项和参与谈判人员的主要意见,应当予以记录并妥善保管。

第五十六条 单位应当对合同履行情况实施有效监控。合同履行过程中,因对方或单位自身原因导致可能无法按时履行的,应当及时采取应对措施。

單位應當建立合同履行監督審查制度。對合同履行中簽訂補充合同,或變更、解除合同等應當按照國家有關規定進行審查。

第五十七条 财会部门应当根据合同履行情况办理价款结算和进行账务处理。未按照合同条款履约的,财会部门应当在付款之前向单位有关负责人报告。

第五十八条 合同归口管理部门应当加强对合同登记的管理,定期对合同进行统计、分类和归档,详细登记合同的订立、履行和变更情况,实行对合同的全过程管理。与单位经济活动相关的合同应当同时提交财会部门作为账务处理的依据。

單位應當加強合同信息安全保密工作,未經批准,不得以任何形式泄露合同訂立與履行過程中涉及的國家秘密、工作秘密或商業秘密。

第五十九条 单位应当加强对合同纠纷的管理。合同发生纠纷的,单位应当在规定时效内与对方协商谈判。合同纠纷协商一致的,双方应当签订书面协议;合同纠纷经协商无法解决的,经办人员应向单位有关负责人报告,并根据合同约定选择仲裁或诉讼方式解决。

第五章 评价与监督

第六十条 单位应当建立健全内部监督制度,明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限,规定内部监督的程序和要求,对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。

內部監督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立。

第六十一条 内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况,以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等,及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。

第六十二条 单位应当根据本单位实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率。

第六十三条 单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。

第六十四条 国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门应当对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查,有针对性地提出检查意见和建议,并督促单位进行整改。

國務院審計機關及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府審計機關對單位進行審計時,應當調查了解單位內部控制建立和實施的有效性,揭示相關內部控制的缺陷,有針對性地提出審計處理意見和建議,並督促單位進行整改。

第六章

第六章 附则

第六十五条 本规范自201411日起施行。